‘도심 고밀화’가 답이다, 서울 스카이라인을 버려라!
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‘도심 고밀화’가 답이다, 서울 스카이라인을 버려라!
  • 뉴경찰신문
  • 승인 2020.09.04 21:50
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정부의 부동산 정책 실패로 인해 여론이 차갑게 식고 있다. 특히 전통적 여당 지지층인 3040세대도 여당에 등을 돌리기 시작했다. 콘크리트 지지층에 균열이 생기자 정부와 여당은 마구잡이식으로 부동산 후속 대책을 내놓고 있다. 하지만 6·17대책 이후 부랴부랴 내놓은 후속 대책 역시 이전 정책의 판박이 같은 규제 일색이다. 이 와중에 시민단체들은 경쟁적으로 입법부와 정부 고위공직자들의 ‘신상털기’를 거쳐 다주택자 명단을 발표했다. 그 결과 대통령 비서실장 등 정치인들의 위선적 행동이 낱낱이 드러났다. 집권당은 “모든 부동산 계약서를 다 들고 들어오라”며 다주택자 소속 의원을 압박 중이고, 정세균 총리는 한발 더 나아가 “각 부처는 지방자치단체를 포함해 고위공직자 주택 보유 실태를 파악하고 다주택자는 조속히 매각하라”고 지시했다. 이 같은 대국민 ‘쇼’를 통해 기껏해야 수백 명에 불과한 다주택 고위공직자들의 집을 처분한다고 해서 서울 집값 급등을 멈출 수 있을까? 천만의 말씀이다. 국회, 정부, 시민단체가 쏟아내고 있는 처방은 사태의 본질을 외면한 채 변죽을 울리는 것에 불과하기 때문이다.

예컨대 정부는 6·17대책의 후속조치로 임대사업자에 대한 과세 강화를 내놓았다. 임대사업자 육성은 지난 정부가 임대주택 공급 확대를 목적으로 민간 자본의 임대사업 참여를 유도하기 위해 시행한 정책이다. 선진국들이 정부 재정 부담을 줄이기 위해 실시한 정책을 모방한 것이다. 그런데 현 정부가 임대사업자에 대해 징벌적 세금을 물린다면 어떻게 될까. 임대인들은 늘어나는 세금을 임차인에게 전가할 것이다. 또한 민주당이 입법하겠다는 양도세율 80% 부과는 주택 거래를 더욱 줄여 매물 감소로 이어질 것이다. 정부의 압박에 밀려 양도세를 많이 내고 남에게 파느니 낮은 세율의 증여세를 물고 자식이나 가족에게 넘길 것이 뻔하다. 그렇다면 왜 다주택자들은 정부가 원하는 대로 집을 서둘러 팔지 않고 버티려고 할까? 정부가 공급은 걸어 잠근 채 수요 규제만 고집하니 누가 봐도 집값은 더 오를 것이라고 내다보기 때문이다.

세제를 포함한 부동산 규제가 효과를 발휘하려면 기본적으로 시장에 공급이 많고 앞으로도 공급이 계속될 거라는 ‘신호’를 시장 참여자들이 느낄 수 있어야 한다. 그런데 정부에서 연일 쏟아내고 있는 부동산 정책은 그 반대다. 부동산에 관심 없는 사람조차 불안감을 느끼게 할 정도다. 이번 후속조치에 반영된 공급 대책부터 꼬이고 있다.

일단 당장의 공급 대책은 대통령이 지시했던 ‘3기 신도시 사전청약 물량 확대’에 그치고 있다. 정부의 후속조치에서 드러난 이런 빈약한 공급 계획으로는 민심이 더욱 악화할 뿐이다. 급기야 여권은 그린벨트 해제 가능성까지 암시했다. 차기 대권후보 1위로 평가받는 이낙연 의원은 최근 언론 인터뷰에서 “해제 여지가 있는 그린벨트는 주택공급 확대를 위해 내놓을 수도 있다”고 말했다. 부동산 문제 해법으로 ‘공급 확대’를 최우선적으로 추진해야 한다고 강조하면서 나온 얘기다. 하지만 이에 대해 박원순 서울시장이 발끈했다. 그린벨트 해제는 결코 용납할 수 없다는 기존 입장을 반복했다. 정책 실패로 민심이 이반되는 어려운 상황에 처하니 한솥밥을 먹는 같은 당 소속 정치인 사이에서조차 자중지란이 벌어진 셈이다.

또 4기 신도시 조성 헛발질?

여당에서는 심지어 4기 신도시 조성 얘기까지 흘러나온다. 3기 신도시 후보에 올랐다가 탈락한 광명시, 시흥시가 거론된다. 그러나 4기 신도시 조성은 본질은 회피한 채 ‘눈 가리고 아웅’ 하는 식으로 성난 민심을 달래려는 제스처에 불과하다는 비판이 나온다.

2040년이 되면 한국은 전체 인구의 절반 이상이 52세 이상이 되는 ‘초고령사회’로 진입한다. 그 결과 수도권에서도 빈집이 넘쳐날 전망이다. 이런 상황은 무시한 채 무조건 신도시부터 짓겠다는 것은 나라를 책임지고 경영하는 집권당으로서는 너무나 무책임한 발상이라는 것이다. 그렇다면 지금 진행 중인 ‘부동산 대란’을 풀기 위해서는 어디서부터 어떻게 접근해야 할까.

▲ 여당에서는 심지어 4기 신도시 조성 얘기까지 흘러나온다. 3기 신도시 후보에 올랐다가 탈락한 광명시, 시흥시가 거론된다.

우선 전국 집값 상승의 진앙지가 서울 도심이라는 사실부터 받아들여야 한다. 집값을 잡으려면 서울 도심에서부터 해법을 찾아야 한다는 말이다. 지금까지 해왔듯이 수도권 주택 공급으로는 부동산 대란을 잠재울 수 없다. 수요자들이 수도권 주택 공급에 만족했다면 서울 집값 상승은 오름세를 멈췄거나 서울과 수도권 집값 격차는 감소했어야 한다. 서울의 강남 집값이 6·17 규제 이후에도 오름세를 보이는 것은 정부가 여전히 헛발질을 하고 있음을 증명한다.

집값 잡기 해법을 논하려니 2005년 한국토지공사 현직 간부가 강의했던 ‘부동산공법’ 청강 때의 에피소드가 떠오른다. 그때도 서울 강남을 비롯한 이른바 ‘버블 세븐’ 지역의 집값 급등으로 지금처럼 온 세상이 시끌시끌했다. 그런데 미국 유학파이자 도시계획학 박사인 토지공사 간부가 어느 날 수업 도중 갑자기 “강남 집값을 잡을 수 있는 묘수가 있다”고 말했다. 그 순간 딴청을 피우거나 졸음을 참아가며 수업을 듣던 학생들은 일제히 강사를 주목했다.

당시 그가 내놓은 솔루션은 “강남의 건축물 높이 제한을 풀고 현재의 용적률 상한을 대폭 올려 고밀도로 개발하면 된다”는 것이었다. 당시 정책 현실성에 비춰볼 때 이 강사의 솔루션은 농담 반 진담 반으로 받아들여지는 분위기였다. 나른한 오후 시간 학생들이 수업에 집중하도록 ‘막 던진’ 얘기로 여겨졌다. 하지만 당시 이 강사가 내놓은 솔루션은 부동산 대란이 벌어지고 있는 지금 상황에서는 점점 허무맹랑한 소설이 아닌 식으로 바뀌어가고 있다.

실제 이 같은 솔루션이 실현 가능하다는 것을 실증분석을 통해 보여 준 학자가 최근에 있었다. 지난 6월 말 건설주택포럼과 한국주택협회가 ‘서울 집값 잡을 수 있는가?’라는 주제로 공동 주최한 세미나에서 이혁주 서울과학기술대 교수는 “용적률 규제로 대표되는 도심 개발 억제는 소득 계층 간 양극화를 악화시킨 주범”이라고 잘라 말했다.

그는 “서울시 아파트 단지는 현재보다 50% 정도 용적률을 높이는 것이 최적이다”라고 강조한 뒤 “그 절반인 20~30%만이라도 고밀화를 허용한다면 시가지 확산을 막으면서도 서울 집값을 현재의 절반 수준으로 낮출 수 있다”며 자신의 분석 결과를 발표했다. 그의 주장은 도심을 고밀도 개발하면 ‘토지를 효율적으로 사용해 토지의 기회비용이 줄고 저층 공동주택과 단독주택을 보호하며 주택발 한국 사회의 부익부 빈익빈 문제를 완화’할 수 있다는 논리다. 즉 정부가 서울 도심의 밀도 규제 완화를 통한 대규모 주택 공급은 배제한 채 징벌적인 세금을 부과하는 방식으로는 집값 문제를 결코 해결할 수 없다는 뜻이다. 아무리 세금을 ‘세게’ 부과하더라도 대기 수요보다 공급이 항상 부족한 상황에서는 시장의 ‘갑’인 집주인은 늘어나는 세금을 ‘을’인 세입자 또는 미래의 매수자에게 떠넘길 수 있기 때문이다.

▲ 자전거를 타는 파리 시민들. 지난 6월 프랑스 지방선거에서는 자전거도로 건설 등 친환경적 도심 개발을 내세운 후보들이 대거 당선됐다.
▲ 자전거를 타는 파리 시민들. 지난 6월 프랑스 지방선거에서는 자전거도로 건설 등 친환경적 도심 개발을 내세운 후보들이 대거 당선됐다.

프랑스 리옹 시장의 파격 공약

도심 고밀도 개발은 코로나19 사태를 맞은 지금 점점 더 타당성을 얻어가고 있다. 코로나19 전염병이 전 세계를 휩쓴 뒤 서구의 도시계획가들은 공중보건 측면에서 도시 공간 배치를 어떻게 할 것인지 고민이 깊다. 코로나19로 도시가 봉쇄되자 도로의 차량통행을 금지하고 도로를 보행자와 자전거를 위한 공간으로 사용하는 것도 그 같은 고민의 결과다.

이와 관련 지난 6월 실시된 프랑스 지방선거는 코로나19 시대 도시 교통수단의 패러다임을 전환시킬 터닝포인트가 됐다는 평가가 나온다. 한때는 소수당이었으나 기후변화에 대해 적극적 대응을 줄기차게 요구해온 녹색당이 마르세유, 리옹, 보르도 등 주요 도시의 시장직을 싹쓸이했기 때문이다. 프랑스에서 세 번째로 큰 리옹시 시장 당선자 그레고리 도세(Grégory Doucet)는 450㎞에 달하는 자전거 고속도로를 건설해 도심 중앙을 촘촘히 에두르고 자동차 속도를 시속 30㎞ 이하로 제한하겠다는 파격적인 공약으로 당선이 됐다. 녹색당원은 아니지만 시장직 사수에 성공한 안 이달고(Anne Hidalgo) 현 파리 시장도 도심의 자동차 사용을 강력 규제하고 자동차의 전유물인 도로, 주차장을 자전거와 보행자를 위한 공간으로 환원하겠다는 공약으로 녹색당의 압도적 지지를 이끌어내 재선에 성공했다.

어떻게 이런 파격적인 공약이 유권자들의 마음을 샀을까? 바로 코로나19로 도시가 봉쇄된 기간 사람들이 보고 느꼈던 푸른 하늘, 맑은 공기를 계속해서 지켜야겠다는 염원이 투표로 표현된 것이다. 눈여겨볼 대목은 출퇴근 수단으로 자전거나 전동바이크를 선택하는 현상이 코로나19 이후 베를린, 런던, 리스본 등 유럽 도시 전역을 휩쓰는 트렌드라는 사실이다.

코로나19 사태 이후 자전거도로의 사회경제적 비용은 매우 적은 반면 편익은 크다는 각국의 연구가 다시 주목받는 분위기다. 덴마크의 연구에 따르면 자동차가 1㎞를 달릴 때 국가는 79센트의 비용을 부담하지만 1㎞의 자전거 라이딩은 국가, 즉 사회에 72센트의 이익을 돌려준다고 한다. 자전거 이용은 건강보험료, 병가(病暇) 등의 비용을 줄이는 반면, 자동차 운행은 연료비, 주차비 등 각종 비용을 발생시켜 국가 차원의 부담이 크다는 것이다.

자동차와 이미 결별을 선언한 스페인 세비야의 경우 매일 7만7000명이 이용하는 80㎞의 자전거 도로망을 구축하는 데 불과 2000만달러만 썼다. 이는 하루 4만4000명이 이용하는 18㎞의 지하철 건설에 든 비용의 45분의 1에 불과하다. 세비야시의 ‘사이클링 붐’을 일으킨 인물로 평가받는 사회생태학자 마누엘 칼보(Manuel Calvo)는 “1㎞ 고속도로를 건설할 돈이면 100㎞ 자전거 전용도로를 구축할 수 있다”고 강조하며 “자전거를 이용한 출퇴근은 개인의 건강을 지키고, 기후변화를 차단하며 사회적 비용을 절감하는 최고의 수단”이라고 주장했다.

2006년 일일 기준 7000건 미만이었던 세비야의 자전거 이용 통행량은 2011년 벌써 7만2000건 이상으로 10배 이상 증가했다. 이런 서구 트렌드에 비춰보면 나날이 집값이 치솟고 있는 서울의 도시 공간은 실로 후진적이다. 이미 한국은 국제사회에서 ‘기후악당’이라는 비판을 받고 있다. 반기문 국가기후환경위원회 위원장은 얼마 전 “한국의 이산화탄소 배출량은 이미 G7(주요 7개국)에 해당한다”고 지적한 뒤, 한국은 “미세먼지, 대기질과 관련해 경제협력개발기구(OECD) 국가 36개 회원국 가운데 35위, 36위에 들어간다”고 했는데 이 같은 지적은 우리나라 상공을 떠도는 미세먼지 70%가 중국에서 넘어온 것이 아닌 한국이 자가 발전한 것이라는 사실을 상기시킨다. 특히 전 국민의 절반인 2500만명이 거주하는 수도권에서 발생하는 대기오염은 서울과 수도권 거주자들이 자동차로 출퇴근하면서 악화시키고 있다. 이는 정부가 서울의 주택 수요를 서울 밖으로 분산하려고 1기, 2기, 3기 위성도시를 계속 만들면서 시가지가 계속 확산된 결과이기도 하다. 시가지 확산은 대기질 오염에 그치지 않고 연료비, 장시간 출퇴근 등 사회적 비용 증가와 생산성 하락으로 연결돼 한국사회에 큰 부담을 주고 있음은 모두가 알고 있는 사실이다.

선진국에서는 코로나19 시대를 맞아 토지를 주거, 상업, 업무지역으로 구분해 사용하는 조닝(zoning·용도지역제)을 손질해야 한다는 목소리도 커지고 있다. 현재의 조닝 시스템은 재택근무가 가능한 디지털 시대에는 걸맞지 않은 고비용, 저생산성의 산업혁명 시대 유물이라는 것이다. 과거의 공장은 매연과 소음을 배출하는 탓에 주거, 쇼핑 시설 등과 일정한 거리를 두고 배치했지만 친환경 스마트공장을 도심에서 가동하는 지금은 토지 이용을 이전과 같이 기계적으로 강제할 필요가 없다는 주장도 나온다. 현행 토지 이용에 관한 규제를 존속시킬 때 출퇴근에서 발생하는 대기오염, 각종 비용, 생산성 하락 등 사회적 손실이 토지 이용 규제에서 얻는 편익보다 훨씬 크다는 이유에서다.

새로운 패러다임이 필요하다

리처드 플로리다(Richard Florida) 캐나다 토론토대 교수는 토지 이용 규제를 푼다면 도시계획가들이 말하는 ‘15분 거리 동네(15-minute neighborhoods)’에 주거지와 근무지를 배치하는 것이 실현 가능하다고 주장한다. 그는 시민들이 도보와 자전거로 출퇴근을 한다면 수많은 자동차를 도로에서 몰아내어 탄소제로의 도시를 만들 수 있다고 강조한다.

그렇다면 플로리다 교수의 주장대로 ‘직장과 주거를 15분 거리로 만들겠다’는 목표는 어떻게 실현할 수 있는가? 바로 도심의 건축 높이 제한을 해제하고 고밀도 개발을 허용하면 된다.

이러한 선진국의 새로운 트렌드와 상황 변화에도 불구하고 서울의 도심 개발은 과거의 틀에 갇혀 있다. 정부와 박원순 서울시장은 도심 고밀도 개발을 하면 주변 지역의 집값마저 끌어올리기 때문에 허용할 수 없다는 논리를 계속 반복해 왔다. 필자가 본지 2614호에 기고한 ‘무주택자 사다리 걷어찬 6·17 대첩의 비극’을 읽은 한 독자가 “재건축을 허용하면 주변 집값마저 상승할 텐데 이것은 어떻게 해결할 수 있나요?”라는 질문을 던졌는데 이것과 같은 논리다. 물론 국지적으로 용적률을 높여주면 해당 아파트와 그 주변 집값을 끌어올려 이들에게만 좋은 일을 시켜준다. 이 같은 폐단을 막으려면 서울 전역에 걸쳐 고밀도 개발을 허용하면 된다.

고밀도 개발을 할 때 가장 큰 걸림돌인 교통 혼잡은 유럽 도시들이 도입하고 있는 자전거 중심의 교통 체계로 해결할 수 있다. 고밀도 개발에 필수적인 상하수도 등의 인프라 시설은 처리용량을 늘려 증설하면 된다. 도심 고밀도 개발을 추진한다면 우선적으로 오피스가 밀집된 권역(강남·여의도·종로)과 인근 지역의 용적률을 대폭 상향하는 것이 바람직하다. 기업들이 이곳에 몰려 있기 때문이다. 이와 함께 자동차에 뺏긴 도로를 보행자와 자전거에 돌려주는 교통 체계 개편이 절실하다.

유럽에서 하듯이 도로의 한 차선을 자전거 용도로 전환하고 장기적으로는 서울 도심 전역을 자전거 도로망으로 관통시킨다면 금상첨화일 듯싶다. 도심 고밀도 개발과 자전거 중심의 교통 체계 개편을 혼합한다면 도심의 대규모 주택 공급으로 직주거리를 단축하고 기후변화를 억제할 수 있다. 또한 고밀도 개발을 허용하면 그린벨트를 해제하지 않고도 주택 문제를 해결할 수 있다. 코로나19 방역으로 선진국 문턱에 성큼 다가선 한국이 기후악당이라는 오명에서 벗어나야 하지 않겠는가?

남아 있는 문제는 과연 정치인들이 여러 이유를 들고나올 각계의 반대를 무릅쓰고 실천하려는 의지가 있느냐다. 다수의 도시계획학자들 역시 여전히 도심 고밀화에 반대한다. 그들은 압축개발을 허용하면 한강과 남산 조망이 가능한 스카이라인 유지가 불가능해지고 도심이 혼잡해진다는 논거를 제시한다. 필자는 그들에게 묻고 싶다. 고층아파트에 사는 몇몇 사람을 위한 한강과 남산 스카이라인 유지가 수많은 무주택자들이 추위와 비바람을 피할 수 있는 생존공간을 마련하는 것보다 더 소중한 사회적 가치인가?

현행 서울 도시계획과 부동산정책은 역설적이게도 집을 가진 자의 이익을 불려주고 없는 자를 더욱 가난하게 만들고 있다. 일부 집주인들이 가끔씩 누리는 경관 조망이라는 사치를 위해 한창 왕성하게 활동해야 할 다수의 30~40대가 수도권에서 장시간 출퇴근하고 있는 것이다.

이것이 고밀도 개발을 반대하고 남산 스카이라인을 고집하는 도시계획의 본질이다. 전 국민을 투기세력이나 잠재적인 범법자로 만들어버린 김현미 장관과 청와대 김상조 실장에게 강력하게 권하고 싶다. 20번 이상 내놓은 땜질 처방으로 해결되지 않았다면 국민을 탓하지 말고 자신의 정책 오류를 인정하라고. 그렇게 해야 부동산 전문가들이 입이 아프도록 주장한 ‘고밀도 개발만이 답’이라는 해법이 귀에 들어올 것이다.

안희진 기자


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